關于政府融資、擔保風險防范的法律建議 ——對財政部通報部分市縣違法違規舉債擔保的思考
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  • 關于政府融資、擔保風險防范的法律建議 ——對財政部通報部分市縣違法違規舉債擔保的思考

    周連勇、柏鳴


            為了促進地方經濟的發展,政府融資和提供擔保等形式也日漸增多。雖然近年來關于地方政府債務規范管理漸有成效,但仍有一些地方政府沒有樹立正確的政績觀,違法違規借債沖動依然存在,一些非正規的融資渠道和新型融資渠道還需要加以重點防范。據了解,地方政府債務的形成主要來自兩方面,一是通過平臺公司以銀行貸款、債券類融資工具、信托、保險或資管產品等形式替政府融資,由政府擔?;虺セ?;二是通過不規范的政府和社會資本合作(PPP)、政府投資基金、政府購買服務等進行變相舉債。日前,財政部通報了江蘇、貴州兩省處理部分市縣違法違規舉債擔保問題的情況,相關責任人員受到了行政開除、行政撤職、降級等嚴肅問責處理,值得我們警醒。雖然政府通過融資或者擔保的方式一定程度上促進了地方經濟的發展,但是相關的風險也正在日益凸顯。為此,我們從法律的角度提出如下意見和建議:

          一、政府及其所屬部門為企業、個人等民事主體提供擔保屬于違法行為,依法應當承擔相應的法律責任。根據擔保法及其解釋的相關規定,國家機關不得為保證人,國家機關和以公益為目的的事業單位、社會團體違反法律規定提供擔保的,擔保合同無效,因此給債權人造成損失的,應當根據其過錯各自承擔相應的民事責任。因此,除外國政府和國際經濟組織貸款轉貸外,地方政府及其所屬部門不能為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保,不能承諾為其他任何單位和個人的融資承擔償債責任。

           二、各級政府應當依托政府法律顧問,在政府融資、擔保方面充分聽取相關法律意見,作為依法決策的依據,為政府的融資、擔保決策提供法律依據,通過合法手段,保障地方經濟平穩發展。地方政府在融資、擔保過程中,應當充分聽取法律顧問的意見,對有所為,有所不能為,有明確的認知,在法律的框架內合理制定措施方法,對融資的程序、內容和責任等方面有明確的規范意見。

            三、正確厘清地方政府與融資平臺公司的邊界,健全信息披露機制。政府應當要求融資平臺公司在境內外舉債融資時向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能,并明確其新增債務依法不屬于地方政府債務,防止誤導投資者決策行為,給政府造成不必要的糾紛。同時,地方政府不能將公益性資產、儲備土地注入融資平臺公司,不能承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源,避免地方政府變相舉債。

           四、地方政府與社會資本應依法規范合作。地方政府與社會資本合作應當利益共享、風險共擔,除國務院另有規定外,地方政府及其所屬部門參與PPP項目、設立政府出資的各類投資基金時,不能以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金,不能以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失,不能以任何方式向社會資本方承諾最低收益,防止地方政府通過承擔項目全部風險的方式違法違規變相舉債。同時,地方政府不能以借貸資金出資設立各類投資基金,不能對有限合伙制基金等任何股權投資方式額外附加條款變相舉債。


            五、盡快建立和完善政府債務信息公開制度。政務公開是防范風險的重要手段之一,應重點公開本地區政府債務限額和余額,以及本級政府債務的規模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容;可以參考國債發行做法,提前公布地方政府債務發行計劃,同時推進政府購買服務、PPP項目信息和融資平臺公司名錄的公開。
       編者按   
           總之,政府在通過融資、擔保等方式發展經濟的同時應當牢守法律的底線,嚴格遵守關于政府融資、擔保等的各項規定,積極防范風險的發生,這同時也是依法行政的應有之意。


     

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